调查研究    

对立法权、行政权和司法权的法学观察与思考
2015-04-15

将权力划分为立法权、行政权、司法权,并使三种权力相互制衡的分权制衡理论最早见诸于法国思想家孟德斯鸠的著述,是近代资本主义反对封建专制的理论依据。200多年来,这种思想已经逐步在英、美等资本主义国家的权力运行机制中得以充分实践。同时,以我国人民代表大会制度为代表的议行合一的权力运行机制经过数十年的发展,也渐渐成熟起来。本文将通过对三种权力的阐述和对这两种权力运行机制加以分析、比较,以明确我国实行人民代表大会制度的合理性,同时,结合我国的实际,针对我国权力运行机制中存在的问题,提出相应的完善对策。
        一、立法权、行政权、司法权的相关理论
        1.立法权的含义。关于立法权,许多思想家都有过重要论述。孟德斯鸠从分权制衡的角度主张立法权不是绝对的,也应该受其他权力的制约,但他认为立法权应该由人民集体享有,并由人民的代表通过议会来行使。卢梭从其人民主权的理论出发,强调立法权是属于人民的,而且只能是属于人民的,它作为一种普遍性的权力,属于主权者;而不像行政权那样只限于个别的行为。马克思在创立科学社会主义理论的同时,也对法的问题做过深入地研究。他认为立法就是在议会中,国民将自己的普遍意志提升为法律,即将统治阶级的法律提升为国民的普遍意志立法权是组织普遍事物的权力
        笔者认为,立法权是近代分权制衡理论与实践的产物,是国家权力体系中一种相对独立的权力,是具有政治性质的一种重要国家权力,是特定国家机关享有的依照一定的法定程序制定、修改和废止法律等规范性文件的权力,体现了统治阶级的意志,包括国家立法权和地方立法权等,是各种立法权的总和。立法主体不仅包括代议机构,在一定程度上还包括有权颁布具有约束力的规范性文件的行政机关和司法机关。
        2.行政权的含义。行政权,通俗地讲,就是指行政机关在处理行政事务中所行使的权力,从现代意义上讲,是指由国家宪法、法律赋予国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力,是国家政权的组成部分。行政权也是社会秩序的保障。从权力的胎来讲,行政权包括了国防权、外交权、治安权、经济管理权和社会文化管理权等;从权力的形式来看,包括行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政司法权、行政监督权、行政强制权、行政处罚权和行政指导权等。
        3.司法权的含义。司法权与立法权、行政权并列成为独立的权力形态,开始于资产阶级革命胜利之后。在此以前,资产阶级启蒙思想家洛克、盂德斯鸠等人从理论上为司法权应成为一种独立的权力进行了充分的论证。司法权是指特定国家机关所依法享有的对当事人之间的纠纷和主张居中进行判断,并进行终局性裁判的一种权力,它来源于宪法权力。司法权一般具有判断性权力、被动性权力、中立性权力、独立性权力、终极性权力等特征。
        二、关子三种权力运行机制的基础理论与实践
        (一)分权制衡机制
        1.分权制衡机制的理论基础。分权与制衡,被誉为西方立宪主义全部格局的核心。分权,意指政府权力在机构、职能、人员上的分立;制衡是指如果遵循政府权力在机构、职能、人员上的分立,那么政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约,并进而达到各部门权力的平衡与协调。因此,分权与制衡就是把国家权力按其性质与作用分为相对独立的部分,分权由不同的国家机关之间掌握并使各种机关之间相互制约,相互平衡。分权制衡思想是西方政治学说的重要理论成果之一,古希腊、古罗马的政治理论家们为后世的分权与制衡原理的形成和发展奠定了基础,近代分权制衡思想的真正形成则始于西方的三权分立思想。
        2.分权制衡机制的实践。分权制衡的理论开创了资产阶级政治制度的模型,对以英、美等国家的资产阶级革命和政治制度的设立产生了重大的影响。
        英国按照分权与制衡原则建立了君主立宪政体,政府行使行政权,但须向作为立法机关的议会负责,议会的多数党党首组阁,立法权与行政权既不完全合一,也不完全分立。议会与法院之间的关系是法院必须无条件地执行议会制定的法律,但可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念解释法律,只是不能否定议会法律而已。政府与法院的关系是行政行为必须接受司法审查。美国是世界上最早在宪法中明确规定三权分立、分权制衡的国家。首先,美国宪法规定,总统、国会和联邦法院这三个权力主体独立行使自己权限范围内的权力,不受其他权力主体的干涉,三个权力主体的组成人员通过不同方式产生,任何个人不得同时为一个以上权力主体的成员,从而避免了某一权力主体在人事任免问题上受其他权力主体控制。三个权力主体人员的任期各有特点,短期内不可能同时更换三个部门的所有成员,这可以避免使具有同样政治观点的某一派别或集团垄断三权,借以谋取本派别或集团的私利;给予各部门的主管以抵制其他部门侵犯的必要法定手段,从而防止权力逐渐集中于某一部门而形成专制。这类手段有很多,如总统对国会立法的否决权,总统对联邦法官的提名与任命权,国会对总统所提名的政府官员、驻外使节、联邦法官人选的批准权,国会对总统所签订的对外条约的批准权,最高法院对国会立法和总统行政命令、行政措施的违宪审查权等。其次,以三权分立为代表的分权制衡还包括三个权力主体之间的相互制约,以防止专权与独裁。假使国会通过不利于总统的法案,总统可以运用宪法所赋予他的否决权,阻止该法案成为法律;假使总统滥用否决权,国会可以力争推翻总统否决,维护国会在立法上的权力;假使国会制定损害联邦法院权力的法律,最高法院可以宣布该法律违宪;假使联邦最高法院宣布国会某项立法违宪,国会可以寻求宪法修正案的形式,使该项立法成为宪法的组成部分。此外,从总统与联邦最高法院之间的关系来看,总统可以通过掌握最高法院法官的提名和任命权来影响最高法院;而最高法院通过其在宪法解释方面的独有权力,可以宣布总统的行政命令或具体行政行为不符合宪法而应予撤销。从上述说明来看,三权之间的制约是真实而有效的,其中折射出任何权力都应该始终受到限制这样一种宪政观。再次,以三权分立为代表的权力制衡还体现在三个权力主体之间的相互协调和平衡:第一,当任意两个权力主体之间出现意见分歧时,彼此都会尽量保持克制;第二,在任意两个权力主体之间出现严重分歧时,另一个权力主体会在其中起协调作用,力争取得新的平衡。
        (二)议行合一机制
        1.议行合一机制的理论基础。议行合一是我国学者根据马克思、列宁和卢梭等人的有关论述概括出来的一种描述立法与执行关系状态的提法。所谓是指代议、代议权或代议机关,所谓则指执行、执行权或执行机关。根据《中国大百科全书》政治学卷的观点,议行合一制的基本特征是:(1)由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力;(2)国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生,各自对国家权力机关负责并受其监督。因此从广义上讲,这里的除了行政机关的执行外,还包括审判机关、检察机关以及军事机关的执行问题。而议行合一,顾名思义,就是代议权、执行权合二为一,或代议机关、执行机关合二为一,立法者与执行者的一身二任。董必武同志在1949年对中央人民政府组织法草案的总纲的说明中关于政府组织原则时说:我们的制度是议行合一的,行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。
        议行合一体制的理论渊源主要有两个——人民主权学说和民主集中制学说。人民主权学说的集大成者是法国近代启蒙思想家卢梭,他主张主权属于人民,政府权力属于人民,政府不过是人民的代理人,在任何情况下,人民都享有最高权威。卢梭的思想对马克思的思想影响很大,马克思曾在批判黑格尔君主主权时说:人民的主权不是从国王的主权中诞生出来的,相反的,国王的主权倒是以人民的主权为基础的。列宁在《三种宪法或三种国家制度》的提纲中主张,全体人民享有全部权力,即统一的、完全的、不可分割的权力。关于民主集中制,列宁在总结工农兵代表苏维埃的特点时指出:它保证把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来,就是说把立法的职能和执行法律的职能在选出人民代表身上结合起来。同资产阶级议会制比较起来,这是民主发展过程中具有全世界历史意义的一大进步。毛泽东在《论联合政府》一文中强调:新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民一切必要的民主活动。因此,可以说,只有实行民主集中制,才能充分地发挥人民群众的聪明才智,才能充分体现中央和地方的积极性。人民主权学说和民主集中制学说相辅相成,共同阐述了议行合一体制的合理性和合法性。
        2.议行合一机制的实践。议行合一机制肇始于1871年的巴黎公社,公社废除了资产阶级议会制,建立了公社委员会,实行一切公务人员由人民选举产生并随时可以撤换的制度。公社成为同时兼管立法和行政的工作机构,公社代表不仅组成公社的最高权力机关,通过法令,决定各种重大问题,而且同时以公社行政领导成员的身份,直接担负某一行政部门的实际工作,执行公社的法令和决议。十月革命后,俄国建立的苏维埃制和中国建立的人民代表大会制也实践了议行合一的体制。以我国为例,我国实行人民代表大会制度,各级人民代表大会由人民选举产生,向人民负责,各级行政、司法机关则由各级人民代表大会及其常务委员会产生,对各级人民代表大会及其常务委员会负责。在这种体制下,立法权、行政权、司法权同时为人民所享有,向人民负责,同时向国家的各级权力机关——人民代表大会负责,而不存在英、美等国家所谓的分权制衡,即三个权力之间的相互制约、平衡与妥协。
        (三)对两种权力运行机制的评价
        分权制衡的优点在于,它通过权力的分立来达到权力之间相互制衡和相互监督的效果,避免了权力过分集中,可以防止某一机关或者某一个人的独断专行。它的缺点在于,由于权力之间的相互牵制导致办事效率低下,相互之间职责不清。议行合一的优点在于有利于实现党对国家的领导,便于将党的主张转变为国民的意志。由于行政机构和司法机构都是立法机构的下属机关,一旦立法机构进行决策,必须无条件执行,办事效率很高。它的缺点在于,权力过分集中,缺乏相应的权力制约体制,容易产生官僚主义、机构重叠严重等等。
        三、我国权力运行机制的现状分析及完善对策
        (一)存在的问题
        1.行政权过分膨胀而缺乏有效制约。由于行政权对整个社会来说是一种支配权,行政机关在行使权力时,与被管理者之间具有不平等性,行政机关处于主动地位,被管理者处于被动的地位;同时,由于行政机关在行使行政权时享有较大的自由裁量权,具有一定的扩张性和随意性,因此,随着我国政治、经济、社会的不断发展和市场经济体制的初步建立,需要解决的如经济建设、社会保障、发展文化卫生事业等问题不断增多,复杂性和专业性不断增强,造成行政权日益膨胀,延伸到社会各个领域,甚至在一定程度上包含了本应由权力机关享有的立法权(如制定行政法规和规章等)。虽然我国已经建立了以宪法为基础的法律体系,以行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法为主体的行政法律制度也日益完备,依法行政工作取得了很大的成绩,但由于其相对于立法权、司法权具有广泛、主动和自由裁量的特性,而其他两种权力则具有一定的被动性和滞后性,同时,由于监督体制还不够完善,因此,行政权难以得到真正强有力的监督和制约。
        2.司法权未能完全独立。司法权的核心是适用法律,依法作出裁判,其角色和职责定位要求它必须保持中立、客观。这就要求法院在适用法律时必须完全根据法律和理性行事,在政府和公民之间担任居中仲裁的角色。因此,要维护司法职能的居中性,就要保证司法不受干扰。同时,由于案件日益复杂化、多样化,法律日益涉及更多专业领域,司法权的行使更加具有专业性,这就要求司法权必须排除外界的干扰,保证其独立性。然而,在现实中,我国的司法权并不能完全按照理论上设计的或法律上所规定的程序和要求独立行使。由于认识和体制上的原因,司法权的行使受到来自国家、社会各个行业包括行政机关、社会团体和公民个人方方面面的干涉和阻挠,还部分存在权大于法的现象,司法权难以保证真正意义上的独立,难以完全实现其维护公平正义的职能。
        3.权力机关的监督职能有待进一步加强。我国实行议行合一的政治体制,各级人民代表大会及其常务委员会是权力机关,享有对各级行政机关和司法机关的监督权。权力机关正确行使监督权能够有效防止其他国家机关滥用权力,从而更好地维护广大人民的利益,同时推动一府两院的工作,促进经济社会健康发展。近年来,随着依法治国基本方略的深入实施,权力机关监督的职能作用得到了明显加强,但同时也存在一些问题,主要表现在:程序性监督多,实质性监督少,监督缺乏权威性;监督力度有待加强,对一些事关全局的重大问题和群众普遍关注的热点问题,常因缺乏深层次的了解及相关的专业知识难以使监督真正落到实处,如人大代表对政府提报的预算案的审议及对预算执行情况的监督往往因其具有专业性、复杂性而难以真正使监督落到实处;监督的即时性有待加强,往往在事情已经过去或已成定局时才予以监督,作为一种形式上的补充或追认,使人们对监督的必要性产生质疑。
        (二)完善我国权力运行机制的对策
        1.加强权力机关和司法机关对行政权的监督和制约。孟德斯鸠曾经说过:从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。我们虽然不能完全套用分权制衡、三权分立的理论,但需要吸收其中合理的部分,在坚持议行合一体制的前提下,以权力制约权力就是其中的一个途径。在权力制约权力的机制中,监督主体与监督对象分离,因而这种制约方式相对于行政机关内部的自我制约来说具有高度的独立性。在三权分立的国家,三权之间相互分立和制约,社会主义国家实行的是人民代表大会制度,同样存在权力机关和司法机关对行政权的监督和制约。一是加强权力机关对行政权的监督。我国宪法规定,行政机关由权力机关产生,向权力机关负责,因此,作为权力机关,各级人民代表大会及其常务委员会有权对行政机关行使职权进行全面的监督。特别是2006年,我国出台了监督法,其中就规定了各级人大常委会监督行政机关的多种形式,包括听取和审议专项工作报告,审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告,法律法规实施情况的检查,对规范性文件进行备案审查,询问和质询等,进一步从制度上保证了权力机关对行政权行使的监督。二是加强司法机关对行政权的监督。司法机关对行政权的监督主要是人民检察院和人民法院通过对行政机关及其公务人员作出的行政行为进行合法性审查,以纠正和防止行政机关及其公务人员失职和违法行使行政职权。笔者认为,应当从以下几方面加强司法机关对行政权的监督:依法加强对行政机关工作人员的经济、职务犯罪案件的打击力度;通过强化对刑诉案件中公安机关侦查活动的合法性进行监督,防止公安机关滥用职权;向有关行政主管机关提出司法建议书,追究违法行政机关及其公务人员的行政责任;在行政诉讼中秉公执法,依法对行政机关的具体行政行为进行监督,对于侵害行政相对人的具体行政行为要坚决予以撤销。由于司法权是一种终极性权力,因此,笔者认为,应当加强司法机关对行政机关的监督力度,甚至赋予法院撤销行政机关不合法的抽象行政行为的权力,才能够有效地促进依法行政,防止行政权的滥用。
        2.保证司法权的独立。由于我国的司法机关在财政、人事等方面往往受制于同级政府,因此,为了保证司法权的真正独立,有必要从司法体制上改革法院的财政来源和人事任命,要使法院在人、财、物等方面摆脱对地方行政机关的依赖,使法院不再依赖地方,也就为司法权独立奠定了基础。此外,由于法官是具体行使司法权的人,因此,司法权的独立在很大程度上是法官的独立。目前,我国已经实行了主审法官的改革,但要想真正实现法官的独立,使法官只对自己的良知以及对法律与正义准则的理解负责,就必须在司法实践中树立法官在案件审理中的权威地位,在案件审理过程中有权排除干扰,在制度设计上切实保障法官的独立地位。
        3.从实践中完善权力机关的监督职能。监督法对各级人民代表大会常务委员会监督一府两院工作的指导思想、基本原则、监督重点、主要形式、具体程序内容进行了明确规范。法律的生命在于实施,只有认真贯彻监督法,在实践中即时、有效地纠正行政机关不当的行政行为,才能有效地发挥权力机关的监督作用。第一,要树立权力机关的权威意识,发挥主导作用,敢于对行政机关、司法机关及其工作人员贯彻执行宪法、法律和法规的情况进行监督,特别是应当对执法检查中发现的突出问题、本级人大代表提出的建议、批评和意见以及群众反映的问题加大监督力度,一旦发现有关部门存在执法不严、以言代法、以情枉法、以权压法问题,应该坚决予以严肃处理,保证法律法规的贯彻实施。对于行政机关,应当督促其依法行政,对其发布的有关规范性文件进行严格审查,在必要时,可以将有不当内容的规范性文件予以撤销,对于司法机关,则应当在不影响其独立性的前提下,通过审查司法解释是否违背法律、对人民群众反映强烈的个案进行事后监督的方式实现权力机关的监督,从而真正树立起人大应有的法律权威。第二,要把执政为民作为监督工作的出发点,增强监督工作的责任感和使命感,勇敢地担负起代表人民监督一府两院工作的神圣职责。第三,要加强调查研究,坚持深入基层,开展艰苦细致的调查研究工作,集中人民群众的智慧,抓住问题的实质,找出规律性的东西,提出切实可行的意见和建议。第四,要把加强督办落实、切实解决实际问题作为监督工作的重点。权力机关的监督关键在于监督办理结果的落实。因此,要通过建立健全科学的交办、督办、落实、反馈机制,进一步加强监督结果落实的力度,确保权力机关的监督发挥其应有的作用。